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從數量型城鎮化轉變為質量型城鎮化的國際案例借鑒
  發布時間:2022-07-25 09:47   來源:城市怎么辦

“七普”數據以及2021年48萬人口增量的結果公布以來,人口增長拐點將至的趨勢,沖擊著過去“人口數量紅利”的思維慣性,在很多人印象中,當今城市之間都在爭相發展,城市是“越來越大”“越來越強”的,怎么還“萎縮”了呢?“人口流失”“城市收縮”等概念一度成為熱詞。

實際上,當前我國人口流動與相應城市的人口減少是現階段實施高質量發展與經濟全面轉型的一種自然的過程,即從大開發、粗放式發展到精明增長、緊湊型發展、建立區域性創新體系、進行產業鏈的重組與新技術設備的建設等導致的基本現象。要素(特別是勞動力)的自由流動,能夠帶來國家或地區間經濟發展水平差距的“收斂”,即“收縮”和“集聚”會走向平衡。只要一個國家存在人口的自由流動,就一定有一些地方存在人口流出現象,這本質上是勞動力資源在一個國家內部優化配置的過程。

當然,這并不是說要放任城市收縮,而是要積極應對城市收縮,尋找新的發展思路,把對量的追求轉化為質的提升。本文梳理了一些發達國家城鎮化過程中所采取的順應人口收縮策略,以供參考。

01 美國揚斯敦市的“精明收縮”策略

揚斯敦市位于美國鐵銹地帶俄亥俄州,于2005年頒布的《揚斯敦2010年規劃》(Youngstown2010Plan)在全球范圍內,率先提出了“精明收縮”的規劃理念,承認城市的人口正在收縮且將繼續收縮,規劃理念從“增長導向”轉向“更小也可以更好”,將城市中大量居住用地規劃為綠地和開放空間。

自2014年起,在地方政府和揚斯敦市社區發展組織的共同努力下,揚斯敦市已經頒布了十余個旨在解決建筑空置等實際問題的《社區行動規劃》。通過“公眾反饋—現狀分析—目標設定—規劃方案—公眾評估—調整方案”的規劃編制與實施流程,揚斯敦市將減量的決定權交還給社區。

《社區行動規劃》主要依靠兩種原則確定需要優先處理的空置建筑。第一,空置住宅狀況評估。在揚斯敦市以及其他美國城市中,地方政府為了掌握城市中空置與廢棄建筑的衰敗情況,同時為了對市民的相關投訴做出判斷,會定期對城市中的空置與廢棄建筑進行普查。根據對景觀、窗戶、外墻、管道等八大類要素現狀的評估,揚斯敦市將空置住宅的狀況分為A優秀、B良好、C一般、D破損和F不安全等5個級別,其中F級,即嚴重衰敗的住宅,是社區行動規劃首要解決的對象。第二,社區公眾參與。在《社區行動規劃》編制的公眾咨詢會議上,每個參會的代表被要求向規劃編制者提出一個問題:“這個社區中你必須要了解的一件事”。隨后,會議組織者將以開放的形式與社區代表共同討論這些問題的答案。

為了監督《社區行動規劃》實施所成立的社區行動小組,以及定期召開的社區行動會議,為行動規劃的實施提供了重要的保障,也實現了行動規劃的動態調整。在社區層面,揚斯敦市的《社區行動規劃》,較好地實現了“精明收縮”的目標。

02 意大利的規劃實踐

意大利的城鎮化水平自1970年代以來基本穩定,從未超越70%。在意大利,許多村鎮有著活躍的商業和經濟活動,居民們享有接近城市的消費模式、生活方式、甚至更為優越的人居環境。

然而2015—2019年期間,意大利全國7926個鄉鎮中人口減少的鄉鎮有5848個,占比高達74%。 為了實現這些鄉鎮的復蘇,意大利主要做了三方面工作,一是引導、培育具有地方特色的產業品牌,促進產業轉型發展,舉辦各種富有地方特色的文體活動,如蒙菲拉托景觀節和紅酒節、弗盧米尼馬焦雷“呼吸節”、圣雷莫音樂節和拉力賽等;二是促進對存量空間與基礎設施的再利用,提升人居環境質量,如通過改造和再利用圣莫雷的旅游資源,重新吸引游客回歸;三是構建多方協調的行動者網絡,如卡薩萊蒙菲拉托景觀觀測所通過組織研討會、工作坊和景觀節等活動,主導了當地的一系列更新項目。

03 日韓鄉村社會政策實踐

在日本和韓國,鄉村收縮最直接的表現是人口總量的持續下降和與之伴生的人口老齡化,而人口收縮直接導致了鄉村社會功能的瓦解。

為應對鄉村收縮,日韓提出了“中心據點+圈層”的鄉村公共資源配置;完善了促進城鄉流動的住房政策,引導歸村;并注重內生導向的發展動力,激活地方文化自信。韓國還將小城鎮作為鄉村地域中心,以聯結城市與農村。在政策實施上,兩國的實施方式逐漸由早期的政府主導投資轉向自立促進、社會組織參與;并注重以法律為支撐、配套具體實施行動的社會政策體系。日韓在應對鄉村收縮的過程中逐步建立起“對內強化保障、對外強化支持”的社會政策體系,對于提高農業生產效率和改善農民生活條件發揮了積極效應。

參考資料:

[1]陸大道.我對“收縮城市”概念與事實的不同理解. 城中百人,2022年4月9日.

[2]盧峰,楊麗婧.日本小城鎮應對人口減少的經驗——以日本北海道上士幌町為例[J].國際城市規劃,2019(5):117-124.

[3]馮旭,張湛新,潘傳楊,王文鐘.人口收縮情境下的鄉村活力分析與實踐——基于美國、德國、日本、英國的比較研究[J].國際城市規劃,2022(7):1-15.

[4]謝舒逸,琳達·格瑞索里.引導人口收縮鄉鎮的復蘇——意大利的規劃實踐與啟示[J].國際城市規劃,2022,37(03):26-34.

審核:蔡峻

  作者:汪聰聰  編輯:陳俊男
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